Délai de recours contentieux contre un permis de construire, d’aménager de démolir ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable : l’affichage ne suffit pas

Permis de construire

Un délai de recours contentieux de deux mois

Aux termes de l’article R. 600-2 du Code de l’urbanisme, le délai de recours contentieux à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir court à l’égard des tiers à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain, du panneau d’affichage du permis ou de la décision concernée.

Tel que l’a jugé la Cour administrative d’appel de Paris[1], ce délai n’est pas un délai franc mais un délai de deux mois « strict ». En effet, celle-ci précise qu’aucune disposition du Code de l’urbanisme ne prescrit que le calcul soit opéré de quantième à quantième, ni lorsque le terme de l’affichage est un samedi, dimanche ou jour férié, que l’affichage soit prorogé jusqu’à la fin du jour ouvrable le plus proche, ni que le délai d’affichage soit un délai franc.

Ainsi, pour une décision ou un permis affiché de manière continue à compter du 15 janvier, le délai de recours de deux mois courra jusqu’au 14 mars inclus.

Le formalisme de l’affichage

Toutefois, il convient de relever qu’outre son caractère continu, le délai de deux mois ne peut courir utilement, qu’à condition que l’affichage soit conforme aux dispositions des articles R. 424-15 et A. 424-15 et suivants du Code de l’urbanisme.

L’article R. 424-15 susvisé précise, en premier lieu, que le permis ou la décision de non-opposition à déclaration préalable doivent être affichés sur le terrain, de manière visible de l’extérieur, par les soins de son bénéficiaire, pendant toute la durée du chantier.

Néanmoins, l’obligation d’affichage pendant toute la durée du chantier n’a pas d’incidence sur le délai de recours contentieux de deux mois. Le recours contentieux ne peut intervenir que pendant ce délai de deux mois, qui court à compter du premier jour de l’affichage continu et utile du panneau, que celui-ci demeure affiché jusqu’au terme du chantier ou pas[2].

Le panneau doit, en revanche, être visible depuis la voie publique à l’extérieur de la parcelle ou de l’unité foncière accueillant le projet.

Le juge vérifie ainsi que le panneau est visible d’au moins un point de la voie publique dans des conditions satisfaisantes.

Dans le cas contraire, le délai ne court pas utilement et le permis ou la décision concernée peut toujours faire l’objet d’un recours gracieux ou contentieux.

A titre illustratif, l’affichage n’est pas utile lorsqu’il intervient au fond d’une impasse constituant un accès secondaire [3].

Le juge administratif apprécie le caractère utile de l’affichage in concreto, à l’aune de la configuration des lieux relative à chaque projet.

L’article R. 424-15 du Code de l’urbanisme énonce, en outre, que « dans les huit jours de la délivrance expresse ou tacite du permis ou de la décision de non-opposition à la déclaration préalable, un extrait du permis ou de la déclaration est publié par voie d’affichage à la mairie pendant deux mois ».

Nonobstant, et conformément aux dispositions de l’article R. 600-2 du Code de l’urbanisme, seul l’affichage sur le terrain fait désormais courir le délai de recours contentieux. Le non-affichage en Mairie n’aura ainsi aucune conséquence sur la computation du délai de recours contentieux dès lors que l’affichage sur le terrain est intervenu dans les formes prescrites par le Code de l’urbanisme.

A ce titre, et en deuxième lieu, il convient également de rappeler que les articles A. 424-15 à A. 424-19 du Code de l’urbanisme édictent des règles relatives au contenu du panneau d’affichage.

Ainsi,

  • Il doit être rectangulaire et ses dimensions supérieures à 80 centimètres (Article A. 424-15 du Code de l’urbanisme) ;
  • Il doit indiquer le nom, la raison sociale ou la dénomination sociale du bénéficiaire, le nom de l’architecte auteur du projet architectural, la date de délivrance, le numéro et la date d’affichage en mairie du permis, la nature du projet et la superficie du terrain ainsi que l’adresse de la mairie où le dossier peut être consulté (Article A. 424-16 du Code de l’urbanisme) ;
  • Il indique également, en fonction de la nature du projet (Article A. 424-16 du Code de l’urbanisme) :
  • Si le projet prévoit des constructions, la surface de plancher autorisée ainsi que la hauteur de la ou des constructions, exprimée en mètres par rapport au sol naturel ;
  • Si le projet porte sur un lotissement, le nombre maximum de lots prévus ;
  • Si le projet porte sur un terrain de camping ou un parc résidentiel de loisirs, le nombre total d’emplacements et, s’il y a lieu, le nombre d’emplacements réservés à des habitations légères de loisirs ;
  • Si le projet prévoit des démolitions, la surface du ou des bâtiments à démolir.
  • Le panneau d’affichage doit comprendre la mention suivante : « Droit de recours : Le délai de recours contentieux est de deux mois à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain du présent panneau (art. R. 600-2 du code de l’urbanisme). Tout recours administratif ou tout recours contentieux doit, à peine d’irrecevabilité, être notifié à l’auteur de la décision et au bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur la déclaration préalable. Cette notification doit être adressée par lettre recommandée avec accusé de réception dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du recours (art. R. 600-1 du code de l’urbanisme)» (Article A. 424-17 du Code de l’urbanisme).
  • Le panneau d’affichage doit être installé de telle sorte que les renseignements qu’il contient demeurent lisibles de la voie publique ou des espaces ouverts au public pendant toute la durée du chantier (Article A. 424-18 du Code de l’urbanisme).

La portée de l’article A. 424-18 du Code de l’urbanisme est identique à celle de l’article R. 424-15 concernant la visibilité de l’affichage. Elle précise néanmoins que le panneau doit être lisible depuis la voie publique ou un espace ouvert au public.

Cette précision revêt un caractère déterminant puisqu’à ce titre, l’affichage est considéré comme régulier même lorsqu’il est réalisé sur un terrain situé au fond d’une voie privée de desserte d’un lotissement dès lors que celle-ci est accessible au public[4]

L’exigence de lisibilité de l’article A. 424-18 du Code de l’urbanisme se recoupe d’ailleurs avec l’exigence selon laquelle le panneau doit avoir des dimensions supérieures à 80 centimètres.

Partant, si en raison de dimensions inférieures à celles règlementaires, le panneau n’est pas suffisamment visible, le délai ne saurait courir.

Un affichage sera donc insuffisant lorsque sa lisibilité à distance n’est pas assurée compte tenu des dimensions très inférieures du document affiché. Par exemple, le simple affichage d’une copie de la décision de non-opposition à travaux sur un format de 21 sur 29,5 centimètres, au lieu de mentions portées sur un panneau de 80 centimètres[5] empêche le délai de recours contentieux de courir utilement.

Concernant les mentions à porter sur le panneau, le juge administratif ne considère pas de facto que tout oubli rend inopposable l’affichage et empêche le délai de courir.

A l’inverse, il se livre à une appréciation concrète des éléments omis. Il exige ainsi qu’il soit possible d’identifier le permis de construire et de connaître les caractéristiques essentielles de la construction.

Le tiers doit pouvoir saisir l’économie générale du projet et comprendre qu’il lui est loisible de consulter le dossier produit par le pétitionnaire[6].

Ce qui implique que le panneau apposé, à ce titre, sur le terrain des opérations soit renseigné de façon suffisante « afin d’éviter [que les tiers] soient dissuadés d’agir par une information ambiguë ou incomplète » (Conclusions ARRIGHI de CASANOVA sur CE. 16 février 1994, Sté Northern Télécom Immobilier, BJDU, 1994, n°4, p.92).

Doivent être notamment indiqués, pour que le délai coure, le numéro et la date de l’autorisation. Mais, à titre illustratif, l’absence de la date est sans incidence, si le panneau portait la mention du numéro du permis et mettait ainsi les intéressés à même de l’identifier dans des conditions équivalentes[7]. Il est bien évident que cette jurisprudence s’applique sous réserve que les autres caractéristiques substantielles figurent sur le panneau.

En effet, outre l’identification du permis ou de la décision concernée, le tiers doit être en mesure d’identifier les caractéristiques substantielles du projet.

Ainsi, le Conseil d’Etat, dans un considérant de principe[8], rappelle que :

« Considérant qu’en imposant que figurent sur le panneau d’affichage du permis de construire diverses informations sur les caractéristiques de la construction projetée, les dispositions ainsi rappelées ont eu pour objet de permettre aux tiers, à la seule lecture de ce panneau, d’apprécier l’importance et la consistance du projet ; que la hauteur du bâtiment est au nombre des mentions substantielles que doit comporter cet affichage ; que l’affichage ne peut, en principe, être regardé comme complet et régulier si cette mention fait défaut ou si elle est affectée d’une erreur substantielle, alors qu’aucune autre indication ne permet aux tiers d’estimer cette hauteur ; ».

La hauteur fait donc partie des caractéristiques substantielles que doit comporter l’affichage, au même titre que la mention du nombre de constructions à réaliser[9], de la localisation du projet[10], de la nature des travaux[11], de la surface hors œuvre nette de la construction projetée[12].

A contrario, n’ont pas été considérées comme substantielles, les insuffisances et/ou omissions suivantes :

  • L’absence de mention de la superficie du terrain alors que l’affichage comportait, par ailleurs, le nom du bénéficiaire, le numéro et la date du permis de construire, la nature des travaux, la superficie de plancher et la hauteur[13];
  • L’absence de la date du permis[14];
  • La mention d’une SHON de 1.500 m² au lieu de 1.494 m² et l’absence de précision sur la superficie du terrain d’assiette[15];
  • La mention erronée de la superficie du terrain d’assiette et la superficie de plancher absente alors que l’affichage comportant des indications précises permettant d’identifier le permis de construire[16];
  • La circonstance que le panneau d’affichage ne comporte pas le nom du bénéficiaire dès lors que les autres indications portées permettent aux intéressés d’identifier le permis concerné[17].

Enfin, et s’agissant des mentions devant figurer en vertu de l’article A. 424-17 du Code de l’urbanisme, il convient de faire le distinguo entre la mention de l’article R. 600-1 et R. 600-2 du Code de l’urbanisme.

La première concerne l’obligation de notification du recours gracieux ou contentieux à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation dans le délai de 15 jours francs.

La Jurisprudence considère, sur ce point, que les dispositions de l’article R. 600-1 sont sans incidence sur les conditions dans lesquelles doit être apprécié le caractère suffisant des modalités d’affichage pour déterminer la date à laquelle commence à courir le délai de recours contentieux contre le permis de construire. C’est-à-dire que l’absence de cette mention n’empêche aucunement le délai de courir[18].

En revanche, l’absence ou l’insuffisance de cette mention rend inopposable le moyen tiré de l’irrecevabilité du recours gracieux ou contentieux en raison du non-respect des formalités de notification prévues à l’article R. 600-1 du Code l’urbanisme. En d’autres termes, le tiers sera recevable à exercer un recours contre l’autorisation alors même qu’il n’a pas respecté les formalités dudit article dès lors que l’obligation de modification n’était pas ou insuffisamment mentionné sur le panneau d’affichage.

S’agissant de la deuxième mention relative aux dispositions de l’article R. 600-2 du Code de l’urbanisme, il en va autrement.

En effet, les termes exacts de cet article doivent être retranscrits sur le panneau. En cas d’absence de cette mention ou d’insuffisance de nature à tromper l’intéressé, le recours contentieux ne courra pas[19].

La preuve de la continuité, de la durée et de la régularité de l’affichage du panneau

Au demeurant, il est indispensable de rappeler que la preuve de l’affichage du permis de construire incombe au bénéficiaire de l’autorisation d’occupation des sols.

Il ne lui suffit pas d’affirmer que l’affichage a été fait[20]

Les juridictions administratives considèrent que cette preuve est rapportée par la production de trois procès-verbaux de constat d’Huissier de Justice assortis de photographies de l’emplacement et du contenu du panneau dressés chacun à un mois d’intervalle.

A ce titre, l’établissement d’un procès-verbal « intermédiaire » est recommandé afin d’écarter toute contestation sur la continuité de l’affichage[21].

Même en l’absence de tels constats, il est possible d’établir cette preuve par des attestations ou témoignages concordants émanant de personnes n’étant pas intéressées au projet et n’ayant pas de lien direct avec le titulaire de l’autorisation. Tous les modes de preuve sont alors admissibles[22].

Toutefois, un tel mode de preuve est porteur d’insécurité juridique dès lors que la probité des attestations produites relèvera de l’appréciation souveraine du juge administratif.

Ainsi, deux témoignages n’établissant pas que toutes les mentions requises figuraient sur le panneau ne sont pas jugés suffisamment probants pour établir que l’affichage était régulier[23].

Le délai butoir d’un an à compter de l’achèvement des travaux

En tout état de cause, et même en cas de non affichage du panneau, il s’agit de rappeler que les dispositions de l’article R. 600-3 du Code de l’urbanisme ont consacré un délai de recours butoir d’un an à compter de l’achèvement des travaux.

Ainsi, passé ce délai, aucune action en vue de l’annulation d’un permis de construire ou d’aménager ou d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable n’est plus recevable quand bien même il n’aurait pas été procédé aux formalités d’affichage.

La computation du délai d’un an se fait à compter de la réception par la Commune de la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux par envoi recommandé avec avis de réception.

La présomption d’achèvement qui résulte de cette déclaration peut être combattue par tous moyens si l’intéressé considère que les travaux n’étaient pas réellement achevés à la date de réception de la déclaration susvisée[24].

Le délai de retrait de l’auteur de la décision

Dernière précision et non des moindres.

L’article L. 424-5 du Code de l’urbanisme dispose que « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ».

Pour être parfaitement exhaustif, il s’agit de préciser qu’avant l’entrée en vigueur de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, la décision de non-opposition à déclaration préalable n’était pas concernée par cette faculté de retrait.

Toutefois, en application des dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du Code des relations entre le public et l’administration, le retrait d’une autorisation d’urbanisme doit être précédé d’une procédure contradictoire, au terme de laquelle son titulaire a pu présenter des observations écrites ou, sur demande, orales sur le retrait envisagé. A défaut, celui-ci est illégal[25].

François-Philippe de Casalta-Bravo

[1] CAA Paris, 30 nov. 2004, Comité des quartiers Mouffetard et des abords de Seine, req. n°03PA02869 : « Considérant qu’il ressort d’un constat d’huissier établi le 4 janvier 2001 que le permis de construire litigieux était affiché sur le terrain le 4 janvier 2001 et que le même jour, un exemplaire de ce permis, portant la mention manuscrite affichage du 4 janvier au 3 mars 2001 était affiché à la mairie ; qu’une attestation d’affichage émanant des services de la mairie du 1er arrondissement précise également que le permis de construire a été affiché du 4 janvier au 3 mars 2001 ; que les dispositions susrappelées du code de l’urbanisme n’imposent ni que le calcul de la durée d’affichage de deux mois soit opéré de quantième à quantième, ni, lorsque le terme de l’affichage est un samedi, dimanche ou jour férié, que l’affichage soit prorogé jusqu’à la fin du jour ouvrable le plus proche, ni que le délai d’affichage soit un délai franc ; que le premier jour d’affichage doit dès lors, être pris en compte dans la durée d’affichage ; que par suite, l’association requérante, qui n’allègue ni que l’affichage aurait été discontinu entre le 4 janvier et le 3 mars 2001 ni que l’affichage en mairie aurait cessé avant la fin de la journée du 3 mars 2001, n’est pas fondée à soutenir que l’affichage n’a pas satisfait aux conditions fixées par les dispositions susmentionnées ; ».

[2] Conseil d’Etat, Sous-sections 3 et 5 réunies, 19 Mai 1989 – n° 64247 : « Considérant, d’autre part, qu’il résulte des pièces du dossier que huit personnes ont attesté que mention du permis de construire avait été affichée sur le terrain à compter du début du chantier en septembre 1982 et pendant une durée d’au moins deux mois ; que la plupart de ces personnes n’ont pas de lien avec le bénéficiaire du permis ; que M. Adnet, qui ne peut utilement se prévaloir d’un constat d’huissier établi postérieurement à la période des deux mois à l’issue de laquelle le délai de recours a commencé à courir, n’établit pas que les attestations produites soient inexactes ; que, dès lors, cet affichage, à supposer même qu’il n’ait pas été maintenu jusqu’à l’achèvement du chantier comme le prescrit l’article A 421-7 du code de l’urbaisme, a fait courir le délai du recours contentieux à l’encontre de l’arrêté du 23 novembre 1981, et qu’ainsi le recours formé par M. Adnet le 13 avril 1983 était tardif et donc irrecevable ; qu’il en résulte que M. DELFOSSE est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes, après avoir admis la recevabilité de la demande de M. Adnet dirigée contre l’arrêté du 23 novembre 1981, a prononcé l’annulation dudit arrêté ; ».

[3] CE, 8 févr. 1999, Féd. Assoc. protection env. et nature côtes d’Armor, Constr.-Urb. 1999, comm. 193. – V. aussi CE, 27 juill. 1984, Métral : Rec. CE 1984, tables, p. 779

[4] CAA MARSEILLE, Chambre 1, 5 Avril 2001 – n°98MA00495

[5] CAA Nancy, 8 août 2002, M. et Mme Broxer, n°97NV02382

[6] CE, 14 nov. 2003, Ville Nice, n°254003, JCP A 2004, 11003, note Billet

[7] CE, 23 mars 1979, Comité quartier Puech du Teil Ouest : Rec. CE 1979, tables, p. 929. – CE, 24 juill. 1981, Épx Deschildre : Rec. CE 1981, tables, p. 978

[8] Conseil d’État, 6ème sous-section jugeant seule, 06 juillet 2012, n°339883

[9] CAA Marseille, 1ère chambre, 3 juin 1999, n°97MA05313 97MA05329 97MA05330, mentionné aux tables du recueil Lebon

[10] CE, 1/5 SSR, 7 juillet 1971, n°81245, mentionné aux tables du recueil Lebon

[11] CAA Lyon, 22 juin 2010, Magro, n°08LY02636

[12] CAA Marseille, 14 avr. 2011, Mme Cure, n°09MA01663

[13] TA Nantes, ord., 7 nov. 2011, Mme Guillemot, n°110970

[14] CE 23 mars 1979, Comité du quartier Puech du Teil Ouest et a., n°3137 : Lebon T. 929; D. 1979. IR 417, obs. Charles

[15] CAA Paris, 29 janv. 1998, Sté Docks de France, n°95PA03599: Lebon T. 676; Dr. et Patr., juin 1998, p. 91, obs. Lepage et Cassin; BJDU 1998. 154

[16] CE 29 avr. 1994, Marin, n°105924: Lebon T. 1264

[17] CE 14 nov. 2003, Ville de Nice, Schiller, n°254003 et 254065: Lebon T. 1032; Constr.-Urb. 2004, n°58, obs. Rousseau; JCP Adm. 2004. 1103, note Billet

[18] CE , avis, 19 nov. 2008, Sté Sahelac et Juventin, n°317279: Lebon 429; AJDA 2008. 2200; RDI 2009. 130, obs. P. S.-C.; JCP Adm. 2008. 2303, note Pellissier; BJDU 2009. 48, concl. Bourgeois-Machureau, obs. J.-C. B.; Constr.-Urb. 2009, no 4, note Rose-Dulcina; ibid., no 5, note Cornille; Dr. adm. 2008. Focus 81, note Noguellou; Ét. fonc. 2009, no 137, p. 47, note Dutrieux; Defrénois 2009. 933, note Meng; BJCL 2009. 142, concl. Bourgeois-Machureau, obs. Guyomar

[19] CE, 1er juillet 2010, CH de Menton-La Palmosa, n°330702

[20] CE, 21 déc. 1977, SCI Îlot B 10 : Rec. CE 1977, p. 529. – CE, 21 juill. 1989, Marchand, Rec. CE 1989, tables, p. 1008

[21] CE, Sous-sections 6 et 2 réunies, 23 Septembre 1991, n°112785

[22] CE 5 déc. 1990, M. et Mme Allorant, n°116787

[23] CE, 25 mars 1994, n°106839

[24] CE, 6ème et 1ère sous-sections réunies, 6 Décembre 2013, n°358843

[25] CE, 3ème et 8ème sous-sections réunies, 23 avril 2003, n°249712, mentionné aux tables du recueil Lebon

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